Bilan de trois années du dispositif des CEPP

Le dispositif des certificats d'économie de produits phyto est pérennisé par la loi EGalim, et la commission indépendante d'évaluation des fiches action utilise les retours d'expériences de son fonctionnement pour des améliorations futures.

Au-delà de l'aspect régle-mentaire, les certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) permettent de porter à la connaissance des agriculteurs des actions qualifiées de façon indépendante pour les aider à réduire l'usage des produits phyto.

La commission d'évaluation

Une expertise technique

Le 8 juin 2015 se réunissait pour la première fois la commission d'évaluation des fiches actions du dispositif des CEPP. Son rôle est d'appuyer le ministère en charge de l'agriculture pour l'expertise technique des actions pouvant conduire à une réduction d'usage ou d'impact des produits phytopharmaceutiques.

À ce moment-là, il n'y avait encore aucune action proposée, pas de procédure d'évaluation de ces actions ni de méthode de calcul de la valeur d'une pratique. Il n'y avait pas non plus de texte d'application réglementaire pour encadrer ce dispositif qualifié d'expérimental. Il était alors mentionné dans la loi d'avenir agricole et forestière de 2014, dans le rapport du député Dominique Potier sur les améliorations à apporter à la version 2 du plan Écophyto, et reposait sur une étude de préfiguration conduite par différents services des ministères de l'Agriculture, de l'Environnement et des Finances.

Troisième saison sur le terrain

Au moment de la rédaction de cet article, 293 fiches élémentaires ont été déposées, 150 ont été acceptées ou acceptées avec réserves(1), réparties au sein de 54 fiches action, couvrant un paysage toujours plus large de pratiques. Ceci permet au dispositif d'entrer dans sa troisième saison de mise en oeuvre sur le terrain. Pour autant, toutes les pratiques existant sur le territoire, permettant de limiter le recours aux produits phytopharmaceutiques et de limiter la dépendance de l'agriculture à ces produits ne sont pas encore publiées.

La disponibilité de fiches action est un point clé de la réussite du dispositif aussi bien pour les distributeurs, qui ont ainsi plus de possibilités d'actions à promouvoir, que pour la diffusion de ces pratiques sur le terrain. Quelles sont les conditions de réussite qui peuvent être avancées pour ce dispositif aujourd'hui pérennisé ?

Les propositions de fiches élémentaires

Création d'un catalogue des actions

Le rôle de la commission indépendante d'évaluation est en amont du fonctionnement de terrain du dispositif des CEPP (Figure 1). En effet, elle analyse les fiches qu'elle reçoit, pour le compte du ministère en charge de l'agriculture. Une fois publiées par ce ministère, les fiches action sont mobilisables par tous les acteurs du dispositif.

L'objectif de la commission est donc de créer un catalogue des actions utilisables par les agriculteurs et quantifiées sur une échelle numérique unique : leur valeur unitaire en certificats. Pour les actions menant à une réduction d'usage, cette valeur est proportionnelle à la réduction d'IFT (indicateur de fréquence de traitements) moyenne constatée lors de leur mise en oeuvre, cette mise en oeuvre étant attestée par un élément de preuve (achat d'un produit, d'un service ou d'une machine, contrat...). Une fiche action relie donc un élément de preuve de la mise en oeuvre de l'action (unité d'action) à l'économie espérée par cette action. Le facteur reliant l'unité d'action à l'économie est la valeur en certificats de l'action (Figure 2). Ce mécanisme de calcul est plus facile à mettre en oeuvre pour les pratiques permettant une réduction des intrants phytosanitaires par efficience des méthodes de traitements ou par substitution. Par contre, elle demande une réflexion méthodologique plus poussée pour les pratiques intervenant dans une reconception de système.

Réunions plénières

Depuis sa mise en place, dix-sept commissions ont eu lieu. Chaque fiche élémentaire est évaluée lors de réunions plénières au cours desquelles ses vingt-sept membres sont réunis et discutent chacune des fiches élémentaires ou thématiques proposées, sur la base de rapports d'au moins deux des membres (Figure 3, page suivante). Plusieurs propositions de fiches peuvent conduire à la publication d'une seule fiche action. C'est le cas par exemple pour la fiche action 2017-008 à propos des spécialités à base de soufre. Les fiches qui ne sont pas acceptées ont plusieurs devenirs possibles.

Si leur thématique ne correspond pas au cadre du dispositif, elles peuvent être refusées. Cela ne signifie pas qu'elles concernent une action ne permettant pas de réduire l'usage ou l'impact des produits phytopharmaceutiques. Elles peuvent avoir un défaut méthodologique. Dans ce cas, la commission refuse la fiche en l'état et propose une piste de modification à l'auteur. Elles peuvent également concerner une pratique pour laquelle l'élément de preuve de la mise en oeuvre de l'action est inadapté au dispositif, comme par exemple dans le cas d'une pratique agronomique concernant le nettoyage d'outil ou le décalage de la date de semis.

Pour le moment, ce type d'élément de preuve n'est pas utilisable dans le dispositif. La commission évalue sans a priori toutes les propositions lui parvenant. Ainsi, l'ingéniosité des auteurs et l'exploration de nouvelles voies, comme le suivi de pratiques par des capteurs ou des enregistrements, permettront à l'avenir d'intégrer des pratiques qui auraient été refusées par la commission en l'état actuel des méthodologies disponibles.

Délais de réserves

Actuellement, les fiches en construction concernent par exemple des pratiques de protection des grains stockés, des techniques de réduction des impacts à IFT constant, l'usage des biostimulants, les options rendant les pulvérisateurs plus efficients et quelques produits de biocontrôle dont le positionnement et les données pour certains usages sont incomplets.

Quelques fiches sont aujourd'hui retirées du dispositif. Ce phénomène se produit lorsqu'une référence ayant été acceptée avec réserves (en général pour une durée de 18 mois) n'apporte pas les données demandées par la commission à l'issue du délai de réserves.

La mobilisation des acteurs

Le biocontrôle en tête

Dès sa préfiguration, un processus participatif de rédaction des fiches a été choisi afin de valoriser au maximum les retours d'expériences positives existant sur l'ensemble du territoire. Depuis la première commission, l'afflux de propositions de fiches a été variable au cours du temps, au gré des évolutions qu'a connues le dispositif et des interrogations sur sa pérennisation.

Il apparaît également que certains acteurs ont été particulièrement prolifiques en fiches élémentaires. C'est en particulier le cas des firmes produisant des produits de biocontrôle. À l'opposé, d'autres acteurs en ont encore peu proposé : la recherche agronomique, les groupes Dephy (fermes et expé), les chambres d'agriculture et les acteurs des agroéquipements (Figure 4).

Une voie de reconnaissance

Plusieurs explications peuvent être avancées. Jusqu'au vote de la loi EGalim, le dispositif était expérimental et comportait quatre années de mise en oeuvre sans pénalité (2016-2020) et une année avec pénalité (2021). La question pouvait légitimement se poser pour les acteurs du conseil indépendant et du secteur des agroéquipements de s'investir dans un tel dispositif pour lequel ils n'avaient d'intérêt que sur une seule année (2021). Le dispositif aujourd'hui pérennisé, il est très probable que ces acteurs l'identifient comme une voie de reconnaissance de leurs innovations et de leurs prestations.

Les acteurs du biocontrôle continuent à envoyer les fiches relatives aux nouvelles références homologuées, ces acteurs ayant pour la plupart envoyé plusieurs fiches. Ceci devrait conduire à inclure la plus large majorité des références listées sur la liste des produits de biocontrôle.

Dans la liste des fiches publiées, quelques pans d'actions plus complexes n'ont pas encore fait l'objet de propositions de fiches suffisamment abouties pour être publiées. Il s'agit notamment des couverts d'interculture spécifiquement choisis pour interrompre les cycles de certains adventices ou bioagresseurs.

Une plateforme de partage d'idées et de mutualisation des données disponibles sur les pratiques a été montée par Coop de France afin de faciliter la mise en commun des informations entre différents acteurs. Cette plateforme (voir « Pour en savoir plus ») indique également les fiches qui sont actuellement travaillées par des instituts techniques agricoles.

CEPP, objet politique et social

Un nombre de certificats à acquérir

La première partie de cet article était consacrée à l'amont du dispositif qui consiste à alimenter en actions éligibles le catalogue de fiches action. Ce processus participatif se déroule indépendamment du fonctionnement de terrain du dispositif.

En effet, les distributeurs de produits phytopharmaceutiques disposent du catalogue d'actions éligibles publié et y sélectionnent les actions adaptées à leur clientèle pour promouvoir et faciliter la mise en oeuvre des pratiques les plus opportunes. L'ambition du ministère et de la commission est de porter le plus largement possible à la connaissance l'existence des pratiques limitant l'usage et l'impact des produits phytopharmaceutiques pour favoriser leur adoption.

Chaque distributeur obligé du dispositif a reçu en juin 2017 une notification du nombre de certificats à acquérir. Ce chiffre est une obligation annuelle ; en effet, les actions ont une valeur annuelle et le solde de certificats acquis est remis à zéro à chaque nouvelle année civile. Seules les actions s'étalant sur plusieurs années (par exemple, investissement dans un agroéquipement) sont reportées d'une année à la suivante pendant une durée fixée sur l'arrêté correspondant.

Fortes pressions

Il est indéniable que tout ce qui touche à la réglementation sur les produits phytopharmaceutiques est devenu un objet politique et le dispositif des CEPP n'échappe pas à ce fait. Depuis sa mise en place, les pressions sont fortes pour orienter son cadre et son fonctionnement. Il y a aussi bien des partisans du renforcement des contraintes induites par le dispositif que des volontés de les alléger. Mais la demande sociétale pour la réduction de l'usage des pesticides ne se dément pas, avec des situations emblématiques autour de certaines molécules, comme le glyphosate ou les néonicotinoïdes pour lesquelles un retrait immédiat ou à court terme est à l'agenda (voir tableau).

Pédagogie

L'originalité du dispositif des CEPP repose sur le fait qu'il comporte une part pédagogique qui, indépendamment de toutes les contraintes qu'il fait peser sur certains acteurs, amène à le considérer comme un outil utile pour tout le secteur agricole. En effet, c'est le seul dispositif réglementaire qui propose de constituer un catalogue des actions utilisables par les agriculteurs, qualifiées de façon indépendantes et quantifiées sur une échelle de valeur unique. Il est par ailleurs très complémentaire et articulé avec l'action « contrat de solutions » portée par une quarantaine d'acteurs du secteur sous l'impulsion de la FNSEA. Le contrat de solutions invite tout le secteur à apporter des solutions et à amplifier la synergie entre les acteurs pour que la mise en oeuvre de ces solutions par les agriculteurs soit facilitée (réduction des coûts et des risques pris).

L'obligation induite par les CEPP sur les distributeurs constitue donc un maillon de cette facilitation puisqu'elle impose aux vendeurs de produits de protection des plantes de réfléchir à leurs référencements et d'orienter leur force de vente vers des solutions limitant la dépendance des agriculteurs aux produits phytopharmaceutiques. La présence d'organismes de conseil et de formation dans le contrat de solutions ainsi que la refonte actuelle de l'agrément conseil indépendant participent à cette orientation des forces de toutes les filières. Leur objectif commun est de faciliter l'appropriation de pratiques ayant fait leurs preuves dans des réseaux expérimentaux par les exploitations dans lesquelles elles sont pertinentes.

Enrichir et diversifier les fiches

Dans ce contexte, au contraire de la taxation et du retrait de molécules, le dispositif des CEPP a comme avantages :

- d'accompagner le changement ;

- de capitaliser et faire connaître les pratiques disponibles sur le terrain et obtenues grâce à la mobilisation de tous les acteurs du secteur ;

- d'être fortement évolutif en s'enrichissant de toutes les innovations ;

- de mettre en évidence les situations cultures/bioagresseurs où les solutions disponibles sont insuffisantes.

Ainsi, les informations disponibles dans le catalogue de fiches action permettront de renforcer les choix de sujets prioritaires au sein de l'axe recherche d'Écophyto.

Depuis ses débuts en 2015, la commission d'évaluation améliore constamment ses méthodes de travail, avec pour objectif d'enrichir et diversifier les fiches action pour qu'agriculteurs et obligés trouvent une réponse et une procédure la plus fluide et la plus rigoureuse possible.

Conclusion

Le temps de l'appropriation

Au terme de trois années de mise en place du dispositif, d'installation de la commission et de ses procédures, années marquées par la poursuite de la montée en puissance du débat politique et social autour des pesticides, un certain nombre d'enseignements peuvent déjà être tirés.

Les CEPP sont un dispositif nouveau, complexe dans sa mise en place méthodologique et ajoutant une contrainte aux distributeurs de produits phytopharmaceutiques. Il est largement inspiré de la logique des certificats d'économie d'énergie et repose sur une logique que la société appelle de ses voeux, à savoir une démarche participative et recourant à la co-construction. C'est donc un processus nouveau et, comme tout ce qui est nouveau, il faut un temps d'appropriation.

Effets d'aubaine

En cherchant à donner une valeur à des pratiques individuelles, déjà existantes ou nouvelles, il existait une faiblesse intrinsèque d'un effet d'aubaine important, c'est-à-dire reconnaître des pratiques déjà en place ou des pratiques que les agriculteurs allaient mettre en place de toute façon en absence d'incitations.

Au terme de cette période, d'après les premiers résultats publiés de la mise en oeuvre sur les saisons 2016 et 2017, ces effets d'aubaine sont limités à environ 10 % de l'obligation nationale attendue pour 2021. Ceci signifie que pour couvrir l'objectif des certificats, un changement réel devra être opéré, et c'est bien ce qui est attendu pour atteindre une réduction réelle d'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Les échanges théoriques autour du dispositif alimentent également les discussions politiques qui se poursuivent pour déterminer si le système des certificats est plus efficace ou non qu'une démarche de taxation forte. Le choix des certificats qui a été fait en 2014 et réaffirmé par la loi promulguée le 30 octobre dernier est celui de la pédagogie, de la démarche participative et de l'innovation orientée. C'est une démarche largement responsable, même s'il convient de ne pas en nier les limites.

Ordonnance de la loi EGalim

La principale faiblesse tient au fait que des zones, définies par exemple par les combinaisons cultures/bioagresseurs, peuvent ne pas être couvertes par un nombre suffisant de solutions et d'options, laissant les agriculteurs orphelins, comme ce peut d'ailleurs être le cas en matière d'options phytopharmaceutiques. Ceci se traduirait par une inégalité entre filières et secteurs et ne serait pas acceptable. C'est pour cela que le lien fort entre ce dispositif et l'orientation de la recherche du plan Écophyto est essentiel.

Au moment où ce texte est rédigé, le contenu de l'ordonnance issue de la loi EGalim est encore en cours de discussion. Outre l'existence ou non d'une pénalité qui va forcer ou non la mobilisation des acteurs, trois points seront essentiels au déploiement et à la réussite du dispositif réglementaire. D'une part, la définition d'une modalité réaliste d'évolution de la courbe des obligations, permettant à chaque opérateur de pouvoir construire une stratégie à moyen terme ; d'autre part, l'intégration de la question de la séparation du conseil et de la vente, dont le point central est clairement celui de la qualité du conseil stratégique et de la formation des conseillers. Enfin, l'intensification de la démarche participative que l'ensemble de la société souhaite et qui se traduit ici par une implication de tous dans l'identification et la construction de fiches action.

(1) Fiche acceptée provisoirement et à propos de laquelle la commission a demandé un complément d'informations aux auteurs. Au terme de la période de réserves, la commission peut modifier ou supprimer la valeur attribuée à la référence concernée.