CEPP : le collaboratif au service d'un dispositif obligatoire

Au sein du cadre réglementaire innovant que constitue le dispositif CEPP, comment sont évaluées les actions qui permettront de diminuer les intrants ?

Le dispositif des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) expérimenté depuis 2015 est pérenne depuis la loi EGalim de 2019. Il impose aux vendeurs de produits phytopharmaceutiques de promouvoir des actions conduisant à une réduction des usages et impacts de ces produits. En pratique, une liste d'actions dont l'effet est quantifié sous la forme de CEPP est publiée par le ministère de l'Agriculture et chaque distributeur choisit les actions qu'il entend promouvoir. Le dispositif forme un cadre réglementaire innovant où l'expertise et l'expérience de terrain s'associent pour évaluer des pratiques vertueuses.

Un dispositif original

À la date du 11 novembre 2021, les 103 actions éligibles au dispositif des CEPP regroupent plus de 1 300 références : produits de biocontrôle, variétés, équipements et prestations de services, couvrant l'ensemble des productions en métropole. Le dispositif sera prochainement ouvert à l'outre-mer. L'ensemble de ces références est consultable dans l'arrêté publié au journal officiel et sur la plateforme du Registre national des CEPP(1).

La première originalité du dispositif est de prendre en compte, au cas par cas, chaque proposition d'action décrite par les acteurs eux-mêmes. Ainsi, les distributeurs de produits phytopharmaceutiques sont une force de proposition.

La seconde originalité est la modalité d'analyse des propositions d'actions, qui offre un véritable espace de jonction entre ce que les auteurs de la fiche qualifient de vertueux et l'état des connaissances et des pratiques que la commission d'évaluation indépendante, scientifique, interdisciplinaire et intersectorielle a la capacité de collecter.

La plus grande caractéristique de ce dispositif est qu'en alliant une commission d'experts, la recherche et le développement, la force d'influence des distributeurs et la volonté des acteurs de terrain du monde agricole, il se différencie notablement des formats usuels de gouvernance du changement en agriculture. En quoi ? C'est ce que nous nous proposons d'analyser.

Transition agroécologique et modes d'action publique

Ouvrir aux propositions du terrain

Dans le cadre des politiques agricoles, l'objectif poursuivi par le gouvernement est une transformation des systèmes vers plus d'agroécologie, voie privilégiée, depuis la loi Laaf(2) de 2014 pour réussir à concilier la performance productive et économique du secteur agricole et alimentaire et la préservation de l'environnement. L'agroécologie est une notion ouvrant les systèmes agricoles à une plus grande mobilisation des processus écologiques pour assurer les régulations biologiques et donc la protection des cultures avec une plus faible recours aux produits phytosanitaires. Cette direction est suivie en cohérence avec les demandes sociétales, pour répondre aux enjeux des changements environnementaux et aux limites techniques rencontrées dans certains systèmes (arrivée de nouveaux bioagresseurs et résistances vis-à-vis des substances phytopharmaceutiques).

La taxe, la subvention et la norme sont trois modes d'actions publiques possibles, mais ils ne semblent pas suffisamment flexibles pour s'adapter à des propositions qui viennent du terrain. En effet, la transition agroécologique augmente la dépendance aux conditions locales et se réalise donc localement. Elle s'appuie sur la connaissance des systèmes de culture, de leurs limites, sur les possibilités agronomiques et les débouchés qu'offrent les territoires. Une règle unique à l'échelle nationale n'est pas toujours pertinente face à la mosaïque des situations. Les pratiques agroécologiques demandent et renforcent les capacités d'adaptation face à la fluctuation des conditions environnementales et météorologiques. Or il n'est pas envisageable que taxations, comme subventions, varient d'une situation à l'autre. Dans le dispositif des CEPP, la capacité de décision finale est laissée à l'usager (distributeurs-conseillers-agriculteurs), tout en éclairant ce choix, en objectivant une économie possible de pesticides. D'autres outils mobilisés dans le cadre des politiques agricoles et environnementales (voir encadré ci-dessous) laissent également une place à la co-construction et à une dynamique d'amélioration continue. Ils trouvent leurs limites lorsqu'ils s'appliquent dans un contexte d'innovation et ne répondent pas à l'idée d'un lieu d'échanges entre usagers, fournisseurs, recherche et gouvernement. La particularité des CEPP est bien de créer cet espace d'échange.

La commission CEPP : une expertise en évolution

Un lieu de création et d'échanges

Depuis 2015, le rôle de la commission CEPP est de mettre en valeur des pratiques menant à la transition agroécologique via le dialogue scientifique. Elle traduit les propositions spécifiques proposées par les auteurs des fiches en potentielles avancées vis-à-vis des systèmes agricoles. Le plus grand challenge de la commission est de concilier la demande du gouvernement de reconnaitre des « actions » et la nécessité de reconception des systèmes agricoles portés par les experts y participant. Ainsi, l'activité et l'expertise de ce collectif n'ont cessé de se préciser afin de trouver un équilibre entre les actions publiées et le levier plus ou moins grand qu'elles représentent dans la transformation d'un système.

La commission CEPP se définit comme une instance indépendante, pluridisciplinaire regroupant le spectre d'expertises de l'écosystème recherche-innovation agricole sur la diversité des filières. Elle qualifie l'impact effectif de nouvelles pratiques et outils sur la réduction de l'usage de produits phytopharmaceutiques. Ces pratiques et outils sont proposés par l'ensemble des acteurs de la profession agricole sous forme de « fiches-action ». L'objectif de la commission est d'inciter à la réalisation de fiches-action de qualité ; c'est pourquoi elle organise un dialogue bienveillant au sein de la commission ainsi qu'avec les porteurs de fiches via les personnes responsables de l'animation de la commission. Ces dernières sont en interaction étroite avec les distributeurs et les conseillers. La commission quantifie la valeur d'économie permise par les pratiques proposées, sous la forme d'un indicateur (IFT : indicateur de fréquence de traitement) ou la mesure d'impact. L'avis de la commission est ensuite transmis au ministère en charge de l'agriculture qui valide officiellement les fiches-action analysées.

De la proposition d'action à la fiche-action

Les attentes de la commission CEPP

Pour une fiche action, tout débute par une « proposition d'action » présentant la pratique qualifiée de vertueuse. La commission attend trois éléments indispensables pour accepter une proposition.

• Premièrement, la description de l'action. Que va changer la pratique évoquée, au système le plus couramment présent dans les exploitations agricoles ? Comment l'action va-t-elle permettre à l'agriculteur de réduire l'usage ou l'impact des pesticides ? Pour répondre à ces questions, une définition du système pris comme référence est attendue ainsi que la présentation de la transformation proposée (que ce soit par l'amélioration des pratiques d'intervention (par exemple le guidage GPS pour éviter les recouvrements), par la substitution de tout ou partie d'un traitement (comme les produits de biocontrôle en lieu et place des produits de synthèse), ou par la reconception du système.

• Deuxièmement, la quantification de l'effet de l'action. En cohérence avec la présentation des systèmes de référence et transformés, et sur une base technique (résultats d'essais fournis par le proposant, expérimentations techniques publiées et publications scientifiques), l'auteur propose la réduction de l'usage ou de l'impact observée en moyenne par la réalisation de l'action. Dans le cas des produits de biocontrôle et des biostimulants, une série de témoins de vraisemblance doivent être présents dans les protocoles d'essais pour permettre cette quantification.

• Troisièmement, un moyen de tracer le déploiement de l'action sur le terrain. L'exemple le plus classiquement présent dans les fiches publiées est la facture pour des biens (par exemple l'achat de semences d'une variété résistante aux maladies) ou des services, mais il est possible de s'appuyer sur tous les outils de traçabilité et de suivi utilisés à la fois par les agriculteurs et leurs partenaires (coopératives, négoces, conseils indépendants ou structures de l'aval de la filière).

La commission CEPP attend des auteurs qu'ils présentent l'action sous l'angle des transformations du système agricole actuel. Il n'y a pas d'a priori sur les « bonnes » ou « mauvaises » pratiques mais un regard au cas par cas sur la transformation du système illustrée par l'action. Ceci est indispensable pour prendre en compte la grande diversité des systèmes de culture, depuis les grandes cultures, le maraîchage de plein champ ou sous abri, la viticulture ou l'arboriculture...

Une indispensable flexibilité, mais des exigences

Dès sa création, la commission s'est laissé la liberté d'aborder les propositions des acteurs en fonction de ce qu'ils y décrivaient. L'évaluation des actions requiert une grande flexibilité de la commission qui analyse en profondeur chaque dossier et crée une règle d'évaluation adaptée à chaque nouveau contexte. Ceci explique pourquoi le dossier doit être documenté d'essais illustrant l'effet de la pratique dans les conditions de production et tenant compte des biais possibles d'interprétation de ces essais. Le design des essais est déterminant et peut être discuté entre les auteurs et la commission, via l'équipe d'animation des CEPP.

Avec l'expérience, la commission peut orienter les auteurs notamment sur le type d'essais qui apportent des éléments recevables aux évaluations. Cela ne se résume pas à demander plus de répétitions ou d'essais. Ainsi, les témoins de vraisemblance pour les essais de produits de biocontrôle qui prétendent remplacer une demi-dose d'un pesticide classique comprennent : un témoin non traité, un témoin traité avec la pleine dose du pesticide, un témoin traité avec la demi-dose du pesticide. Ceci permettra d'évaluer l'effet du produit de biocontrôle seul et le produit de bioontrôle avec la demi-dose du pesticide. La commission a besoin de se représenter la gamme de variations des effets d'une pratique et les paramètres de répétabilité des résultats afin d'inférer ce qui peut advenir dans des conditions contrastées. Ainsi, plus la culture concernée est cultivée sur des surfaces importantes et dans des régions différentes, plus il faudra de lieux d'essais. Au-delà de permettre à la commission d'asseoir la décision, c'est aussi une garantie pour les agriculteurs qui pourront utiliser cette valeur d'économie comme une référence. Certaines des données sont déclarées comme confidentielles par le déposant. Elles sont alors uniquement à disposition de la commission. Les données considérées comme publiques par le déposant sont accessibles, une fois la fiche-action validée. Les fiches-action sont publiées sur le site du ministère et constituent une base de données unique. La commission s'y appuie pour positionner plus facilement les nouvelles actions en les rapprochant d'autres pratiques similaires.

Un indicateur de prédilection : l'IFT

La commission est garante de la rigueur du dispositif. La question qu'elle pose est finalement « Quel est l'effet de cette nouvelle action et comment contribue-t-elle à la transition agroécologique ? » L'IFT est son indicateur de prédilection car il illustre la pression de la protection phytopharmaceutique. Cet indice est calculé comme le nombre de traitements avec un produit à pleine dose, pour un usage sur une culture donnée. Idéalement, la commission CEPP souhaite qu'il y ait une relation directe entre le nombre de CEPP émis par l'action et la réduction de l'IFT sur le terrain : un CEPP équivaut globalement à un IFT économisé(3). Cette rigueur de l'évaluation est nécessaire pour remplir l'attente du gouvernement qui espère que chaque CEPP émis puisse représenter une réduction d'usage ou d'impact équivalente, mais aussi pour servir de référence auprès des agriculteurs. Elle est également indispensable à l'esprit du dispositif : les efforts de promotion des pratiques par les distributeurs sont le marqueur du mouvement de tout le secteur agricole vers une moindre dépendance aux pesticides. Ceci se traduit également dans les témoignages des auteurs des fiches auprès des animateurs de la commission CEPP : l'entrée de références au dispositif est un gage de visibilité et facilite leur référencement.

Un investissement et une visibilité

Avec les CEPP, il n'est pas question de normer ou d'inciter avec le « bâton » et la « carotte », mais de reconnaitre l'engagement et le sens de la responsabilité des acteurs. La rédaction de propositions d'actions demande un investissement certain en terme de réflexion, d'expérimentations et in fine de rédaction. D'ailleurs, dans le cadre de la vérification de l'atteinte des objectifs des distributeurs, cette participation au dispositif - y compris la mise à disposition ou l'acquisition de données - est, depuis peu, reconnue. En effet, si un obligé n'a pas atteint ses objectifs en nombre de certificats, ses efforts pour la production de fiches (conduite d'essais, rédaction de propositions) sont reconnus pour accepter des écarts à l'atteinte de ses obligations. Les propositions d'actions issues d'initiatives propres à certains acteurs (prestation d'agroéquipement ou mobilisation d'outils permettant le choix et le placement d'infrastructures agroenvironnementales notamment) peuvent également être intégrées au dispositif, comme par exemple le dispositif Herbea proposé par Solagro.

En constituant au fil du temps un corpus de plus de 100 fiches-action, issues de l'agrégation de plus de 400 « propositions d'action » évaluées positivement, le dispositif CEPP fournit des éléments pour que chacun dispose de son propre chemin de transition. Ainsi, chaque distributeur reste autonome pour évaluer la valeur qu'il retirera de la promotion de chaque action en fonction de son contexte. Ce que la commission évalue, c'est le bénéfice collectif permis par l'action.

Panorama actuel et à venir

Un dialogue autour de chaque action

Le fonctionnement du dispositif CEPP démontre que cet outil réglementaire original peut intégrer des propositions localisées.

Au coeur du processus, la commission indépendante réalise une évaluation interdisciplinaire et intersectorielle du bénéfice collectif associé à une pratique innovante visant à réduire l'usage ou l'impact des produits phytopharmaceutiques. Son fonctionnement collectif est remarquable, chacun contribuant à l'évaluation des actions proposées, même si deux ou trois rapporteurs sont plus spécifiquement en charge d'évaluer chaque proposition et rapportent à l'ensemble de la commission. L'avis est collégial et repose sur de multiples échanges questionnant les effets de la pratique sur le système agricole et sur les jeux d'acteurs. Ces discussions sont possibles si les propositions d'action sont suffisamment précises. Si des éléments manquent, la commission demande systématiquement des compléments auprès des déposants.

De nombreuses solutions de biocontrôle

Les propositions reçues sont extrêmement diverses, allant de l'usage de nouvelles solutions de biocontrôle, d'outils d'aide à la décision ou de plantes de services, aux accompagnements aux pratiques agronomiques en passant par le choix de semences de variétés tolérantes ou de mélanges. Les propositions sont regroupées pour leur publication sous forme de fiches-action. Les plus représentées sont celles décrivant des pratiques de biocontrôle. Nous faisons l'hypothèse que ceci est lié à la mobilisation particulière des acteurs de ce secteur, due aussi en partie à leur plus grande habitude des systèmes d'évaluations. Un autre point notable est la grande coordination dont font preuve les acteurs de la sélection variétale pour constituer des fiches-action incluant, dès leur conception, un large panel d'acteurs.

Prochaines étapes

Quelle est l'étape suivante, maintenant que la traduction en fiches a été faite pour les actions les plus aisées (efficience ou substitution de traitements) ? Bien évidemment, l'innovation et la recherche doivent être poursuivies sur ces leviers, mais un objectif complémentaire de la commission est de traduire dans le corpus des fiches-action des leviers systémiques encore difficiles à formaliser (par exemple, la diversification à l'échelle d'un bassin de collecte, la diversification ayant montré une meilleure capacité à réguler les bioagresseurs). La commission cherche à donner une valeur ajoutée aux initiatives des acteurs démontrant une considération environnementale allant jusqu'à la mesure concrète de l'impact de terrain de leurs actions.

Une autre étape s'annonce ensuite. Elle concerne le déploiement du dispositif vers les outre-mer dont les obligés auront des obligations à partir du 1er janvier 2023, à hauteur de 5 % de leurs ventes historiques. Il faut donc disposer de fiches pour couvrir la diversité des productions dans ces territoires aux conditions très contrastées. Un défi auquel la commission s'attaque en s'attachant les compétences de nouveaux membres.

(1) https://alim.agriculture.gouv.fr/cepp/content/ap_fiches_action bas de la page (consulté le 22 septembre 2021)